自8月份財政部發(fā)布《關于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》之后，各地方緊跟著陸續(xù)出臺關于地方專項債的發(fā)行文件。可見，在政府加大債券發(fā)行支持、鼓勵銀行增持地方債券的背景下，未來一段時間地方政府專項債券將會迎來發(fā)行高峰。

專項債的使命

在我國，最早規(guī)定地方政府不能發(fā)債融資。于是，地方政府以“融資平臺”的名義，向銀行貸款或發(fā)企業(yè)債融資（分別俗稱“平臺貸”、“城投債”），然后把資金投資于各種政府項目。平臺融資可以理解為政府獲得發(fā)債權限之前的權宜之計，但也造成了地方政府債臺高筑，地方隱性債務風險越來越大。2015年，國家允許地方政府進行債務置換，此舉是在財政部甄別存量債務的基礎上，以長期限、低利率的特別地方債來置換地方政府現(xiàn)有債務，此舉明顯緩解了地方政府的債務壓力，也騰出空間來控制地方政府債務增量、強化地方政府預算和債務管理。

但是隨著債務置換工作臨近尾聲，地方債問題的重點從存量待置換債轉向了新增的專項債。與一般債券以公共預算作為主要償還來源不同，專項債券則由政府性基金收入或專項收入作為償還來源，即融資項目本身的現(xiàn)金流收入具有完全覆蓋專項債券還本付息的能力；同時，地方政府專項債券由省級政府充當發(fā)行主體，項目的資產(chǎn)和收益管理責任均由地市級政府承擔，這就意味著地方政府專項債除了項目本身的信用支持外，還有來自省、地市級政府的信用背書。不僅如此，地

方政府專項債券還享受企業(yè)和個人取得的專項債券利息收入免征所得稅的特權。正是具備以上優(yōu)勢，地方政府專項債券更能受到市場的歡迎。

2017年地方專項債優(yōu)先選擇在土地儲備、政府收費公路兩個領域開展全國范圍內試點，2018年又推出了棚改債券試點，由此可見，一定程度上說明專項債試點進展比較順利，相關需求和歡迎程度也比較高。今年新增債、特別是專項新增債出現(xiàn)了大幅增加。

依照目前趨勢來看，不僅地方債整體發(fā)行節(jié)奏會不斷加快，品種也會進一步豐富。除了投向基建以外，國內一些地區(qū)已經(jīng)在嘗試將資金注入到扶貧、環(huán)保等具有公共服務性質的領域之中。這有利于發(fā)揮專項債推動經(jīng)濟發(fā)展的作用。

不走老路

現(xiàn)在中國經(jīng)濟困境與2008年出臺的“4萬億刺激計劃”之前的情況有些相似，政府是否再來一次貨幣放水，通過基建大躍進，再搞一次經(jīng)濟大刺激？中國財政科學研究院研究員樊軼俠在接受本刊采訪時認為，這次的“刺激”更注重提高投資效率。如借助財政金融政策的搭配，金融助力地方專項債順利發(fā)行，以促進基建投資增長，避免政策在執(zhí)行當中打折扣。另外，國家高度重視控制政府債務成本。通過對債務舉借與資產(chǎn)形成、當前成本與未來收益的動態(tài)評估，促進債務風險與預期收益的匹配，以提高債務資金使用效率。

從全年額度來看，今年我國的專項債券尚有約8000億規(guī)模有待釋放。很明顯，上半年的地方政府債券發(fā)行進度非常緩慢。樊軼俠表示，財政部印發(fā)的《關

于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，其本意是打開“前門”，保障重點領域合理融資需求，加強地方隱性債務管控。在法定專項債務限額內，試點發(fā)行項目收益專項債券既與現(xiàn)行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點，從規(guī)范地方舉債行為的角度來看，其實是有非常積極的意義。但是，專項債發(fā)行進度顯著滯后于一般債券。在發(fā)行的專項債中，傾向于發(fā)行普通專項債，而項目收益與融資自求平衡的專項債規(guī)模較小。遇冷的原因是多方面的，其中最重要的原因是好項目較少；單支債券發(fā)行規(guī)模小、發(fā)行程序繁瑣。

“另外，縣市一級的項目往往規(guī)模較小，而選擇項目、設計債券發(fā)行額度和發(fā)行方案要求專業(yè)性強、程序較復雜，地方政府實操存在難度。再者，專項債頻現(xiàn)項目“打包”，即單只專項債券包含多個項目，項目之間立案、建設、移交等進度等都不同步，風險并未完全隔離，債券償還的資金來源有可能模糊或存在爭議。”樊軼俠說道。

現(xiàn)在，監(jiān)管層加緊推動地方債發(fā)行與認購的政策意圖何在？受訪的多位專家表示，“補基建短板”是發(fā)展經(jīng)濟的一個落腳點。上半年，全國固定資產(chǎn)投資

297316億元，同比增長6.0%，增速比一季度回落1.5個百分點。制造業(yè)投資增速回升、民間投資基本向好，但基建投資卻大幅下滑，基礎設施投資同比增長7.3%，增速比1月—5月回落2.1個百分點，比2017年同期21.1%的增速回落了13.8個百分點，很明顯，基建投資拖累了上半年固定投資數(shù)據(jù)?；ㄍ顿Y往往是中國經(jīng)濟的重要引擎，甚至是托底經(jīng)濟的主要手段。

積極財政政策的抓手

目前，財政政策的最大特點是從“積極”轉變?yōu)楦?ldquo;積極有效”。更加“積極”，表現(xiàn)在財政政策繼續(xù)實施減稅降費政策，進一步減輕企業(yè)負擔，刺激規(guī)模隨國內生產(chǎn)總值增長而相應增長、適度擴大；更加“有效”，表現(xiàn)在財政政策更加注重發(fā)揮“結構性”優(yōu)勢，突出保障重點，提高支出的有效性和精準性。

加快專項債的發(fā)行速度恰恰體現(xiàn)了財政政策“積極有效”的重要作用。樊軼俠說：“財政部采取了一系列措施，如不再限制專項債券期限比例結構等，以加

快專項債的發(fā)行速度、提高發(fā)行效率。專項債對土地儲備、精準扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造等重點領域有明顯支持。未來地方專項債的加速發(fā)行，必將帶來巨大的投資需求，進而對經(jīng)濟增長具有一定穩(wěn)定作用。”

她認為，地方專項債償還主要是以目前有“進項”的“政府性基金或專項收入”做為償債保證。專項債政策舉措就是跳出了政府一般公共預算，助推積極財

政政策目標的實現(xiàn)。當然，除了專項債之外，積極財政政策能夠發(fā)力的還有其他途徑，具體舉措有：一是進一步加大減稅降費的力度，提高市場主體的獲得感；二是完善穩(wěn)增長重大項目落實情況動態(tài)監(jiān)測管理機制，促進各級財政部門盡快形成實際支出，以深化改革提高轉移支付支出效率；三是在支出方面，補齊民生和社會事業(yè)“短板”，聚焦于收入分配制度改革，使社會性支出及其分配再公平些，質量和效率再高些；四是控制政府債務成本。通過對一般債券、專項債券、政府引導基金債務、PPP債務等分類管理，促進債務風險與預期收益的匹配，以提高債務資金使用效率；五是加快政府間財政關系的調整，充分考慮減稅對地方財政承受能力的影響。

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